Sanctions · actualité du 23 septembre 2026 · par Houda Zebar et Alexandre Bertrand

Biélorussie : le Tribunal rejette les recours de MAZ et de Belaz contre leur maintien sur les listes de gel (T-240/24, T-239/24)

L'essentiel

Le 23 septembre 2026, la neuvième chambre du Tribunal de l'Union européenne a rejeté les recours de deux entreprises biélorusses : OAO Minskii Avtomobilnyi Zavod (MAZ), entreprise de fabrication de véhicules automobiles (T-240/24), et OAO Belaz, qui produit des camions et d'autres équipements de transport lourd (T-239/24). Elles contestaient le maintien de leur nom sur les listes de gel des fonds que prévoient les mesures restrictives adoptées en raison de la situation en Biélorussie, par des actes du 26 février 2024 et du 24 février 2025. Le Tribunal retient que le Conseil ne s'est pas appuyé sur la seule détention du capital par l'État biélorusse, mais aussi sur la place de chaque entreprise dans l'économie du pays et sur sa qualité de source de revenus pour le régime. Les recours étant rejetés, les actes de maintien attaqués ne sont pas annulés.

Ce que dit le texte

Le point 1 du dispositif de chaque arrêt est rédigé dans les mêmes termes :

« Le recours est rejeté. » [1] point 1 du dispositif
« Le recours est rejeté. » [2] point 1 du dispositif

Les deux arrêts reposent sur les mêmes critères d'inscription. Le Tribunal en rappelle ainsi le contenu au point 5 de chacun :

« sont gelés tous les fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par, notamment, des personnes, des entités ou des organismes responsables de violations graves des droits de l’homme […] ainsi que par des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui profitent du régime de Loukachenko ou le soutiennent. » [1] point 5

Dans les arrêts, les critères litigieux sont le critère du soutien au régime de Loukachenko et celui du profit tiré de ce régime (point 20), et les listes litigieuses celles de l'annexe I de la décision 2012/642 et de l'annexe I du règlement n° 765/2006 (point 6). Sur la portée des critères, le Tribunal juge, dans l'examen de l'exception d'illégalité :

« les critères litigieux visent les personnes ou les entités entretenant avec le régime de Loukachenko des rapports qui prennent la forme d’un profit tiré dudit régime ou d’un soutien en faveur de celui-ci, en particulier de nature financière ou matérielle, et qui sont révélateurs de la proximité desdites personnes ou entités avec ce même régime. » [1] point 82

Le Tribunal rejette l'argument de MAZ selon lequel le Conseil aurait fait peser une présomption irréfragable de soutien au régime sur les entreprises appartenant à l'État biélorusse. Il en donne cette raison :

« le Conseil s’est appuyé non pas uniquement sur le fait que le capital de la requérante était détenu par l’État biélorusse pour justifier l’inscription de son nom sur les listes litigieuses au titre des critères litigieux, mais également sur des circonstances ayant trait à la position de la requérante dans l’économie biélorusse, au fait qu’elle représentait une source de revenus pour le régime de Loukachenko ainsi qu’au fait qu’elle avait mis à disposition ses locaux et équipements pour accueillir un rassemblement politique de soutien au régime. » [1] point 61

Sur le deuxième moyen, tiré d'une erreur d'appréciation, il conclut ainsi pour les actes de 2024, dans l'affaire MAZ :

« la position de la requérante dans l’économie biélorusse, la circonstance selon laquelle elle appartient à l’État ainsi que le fait qu’elle représente une source de revenus pour le régime de Loukachenko, pris ensemble, constituent des éléments suffisants pour considérer qu’elle soutient ledit régime au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642, cette disposition visant en particulier les personnes et les entités qui soutiennent financièrement ce même régime » [1] point 143

Dans l'affaire Belaz, il tient le même raisonnement :

« la position de la requérante dans l’économie biélorusse, la circonstance selon laquelle elle appartient à l’État ainsi que le fait qu’elle représente une source importante de revenus pour le régime de Loukachenko, pris ensemble, constituent des éléments suffisants pour considérer qu’elle soutient ledit régime » [2] point 150

Sur le troisième moyen, tiré de la liberté d'entreprise et du droit de propriété, il relève le caractère temporaire et réversible des mesures :

« les mesures restrictives adoptées à l’égard de la requérante ont un caractère temporaire et réversible. En effet, en vertu de l’article 8 bis, paragraphe 4, du règlement no 765/2006, la liste de l’annexe I de ce règlement est examinée à intervalles réguliers, et au moins tous les douze mois. » [1] point 195

Il rappelle aussi l'existence de dérogations :

« l’article 5 de la décision 2012/642 et l’article 3 du règlement no 765/2006 prévoient la possibilité d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou satisfaire à certains engagements et d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques. » [1] point 191

Analyse

Pour chacune des deux entreprises, le gel qui s'attache à l'inscription porte, selon le texte que le Tribunal rappelle au point 5 de chaque arrêt, sur tous les fonds et ressources économiques qu'elles possèdent, détiennent ou contrôlent [1] [2].

Chaque entreprise demandait l'annulation de quatre actes, pour autant qu'ils la concernent : la décision (PESC) 2024/769 et le règlement d'exécution (UE) 2024/768 du 26 février 2024, puis la décision (PESC) 2025/385 et le règlement d'exécution (UE) 2025/386 du 24 février 2025 (point 1 de chaque arrêt) [1] [2]. Ces actes maintenaient son nom sur les listes de l'annexe I de la décision 2012/642 et de l'annexe I du règlement n° 765/2006, où il avait été inscrit le 21 juin 2021 (point 6 de chaque arrêt) [1] [2]. Un premier recours de chacune, dirigé contre l'inscription initiale et les actes de maintien de 2023, avait été rejeté par des arrêts du 18 octobre 2023, T-532/21 pour MAZ et T-533/21 pour Belaz (point 10 de chaque arrêt) [1] [2].

Le premier moyen soulevait l'exception d'illégalité de l'article 2, paragraphe 5, du règlement n° 765/2006, où figurent le critère du soutien au régime de Loukachenko et celui du profit tiré de ce régime (points 20 et 21) [1]. Le Tribunal écarte les deux branches de ce moyen. Selon le point 56, le Conseil « n’est pas tenu d’adopter des critères d’inscription sur les listes litigieuses qui viseraient uniquement des catégories de personnes entretenant des rapports forts et étroits avec les dirigeants de la République de Biélorussie » [1]. Il juge aussi que les critères visent « une catégorie circonscrite de destinataires, définie à partir d’éléments objectifs » [1], et que leurs règles sont claires, précises et prévisibles dans leurs effets (point 83) [1]. Il écarte également l'argument d'une présomption irréfragable pesant sur les entreprises d'État (points 60 et 61 de chaque arrêt) [1] [2]. Le motif du Conseil désigne MAZ comme une source de revenus pour le régime et Belaz comme une source importante de revenus (point 61 de chaque arrêt) [1] [2].

Sur la preuve des revenus, le Conseil n'a produit aucune preuve directe de ceux que ces entreprises auraient versés à la République de Biélorussie : il a invoqué à l'audience l'absence de pouvoirs d'enquête en Biélorussie et l'inaccessibilité des bilans comptables depuis 2021 (point 119 de T-240/24, point 130 de T-239/24) [1] [2]. Le Tribunal retient néanmoins un faisceau d'indices. Au jour de l'adoption des actes de 2024, il retient notamment que chaque entreprise était toujours une importante entreprise biélorusse appartenant à la République de Biélorussie, soumise à l'impôt en Biélorussie, et qu'elle appartenait à une catégorie d'opérateurs ayant fourni plus d'un tiers des recettes budgétaires de la République de Biélorussie durant la période précédant l'adoption de ces actes (point 136 de T-240/24, point 143 de T-239/24) [1] [2]. Il juge que ces éléments, pris ensemble, constituaient « un faisceau d’indices à la fois suffisamment précis, concrets et concordants » [1] pour que le Conseil puisse considérer chaque entreprise comme une source de revenus pour le régime, qualifiée d'importante pour Belaz (point 137 de T-240/24, point 144 de T-239/24) [1] [2].

Le Tribunal tire de là que la position de l'entreprise dans l'économie biélorusse, son appartenance à l'État et sa qualité de source de revenus pour le régime suffisent, ensemble, pour considérer qu'elle soutient ce régime au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642 (point 143 de T-240/24, point 150 de T-239/24) [1] [2]. Il reprend la même appréciation pour les actes de 2025 (point 171 de T-240/24, point 179 de T-239/24) [1] [2]. Pour MAZ, les actes de 2025 ont ajouté à la motivation du Conseil une phrase que le Tribunal reproduit au point 15 : « l’OJSC MAZ livre des camions militaires à l’armée russe, qui sont également déployés sur le territoire ukrainien pour des actions militaires » [1]. Le Tribunal estime que les motifs qu'il examine constituent en eux-mêmes un fondement suffisant pour justifier le maintien du nom en 2025 (point 172 de T-240/24, point 180 de T-239/24), sans examiner les arguments dirigés contre les autres motifs (point 173 de T-240/24, point 181 de T-239/24) [1] [2].

Sur le troisième moyen, le Tribunal constate que le gel des avoirs restreint le droit de propriété de l'entreprise et affecte sa liberté d'exercer une activité économique dans l'Union (point 181 de T-240/24, point 189 de T-239/24) [1] [2]. Il juge toutefois que les actes attaqués remplissent les trois conditions d'une limitation de ces droits (point 199 de T-240/24, point 207 de T-239/24) [1] [2]. Il relève notamment le caractère temporaire et réversible des mesures, la liste de l'annexe I du règlement n° 765/2006 étant examinée au moins tous les douze mois (point 195 de T-240/24, point 203 de T-239/24) [1] [2], et les dérogations que prévoient la décision 2012/642 et le règlement n° 765/2006 (points 191 et 192 de T-240/24, points 199 et 200 de T-239/24) [1] [2].

Notre avis

Nous classons cette actualité en impact faible : les deux recours sont rejetés, de sorte que les actes de maintien de 2024 et de 2025 ne sont pas annulés [1] [2]. À notre avis, la situation pratique d'un exportateur, d'un importateur, d'un transitaire ou d'un RDE qui travaille avec l'une de ces deux entreprises ne change pas : les arrêts laissent subsister les actes qui maintenaient leur nom sur les listes.

Ce qui retient notre attention tient à la lecture du critère du soutien. À notre avis, elle est large : le Conseil n'a pas à viser seulement des entités liées de façon forte et étroite aux dirigeants (point 56), et la place de l'entreprise dans l'économie, son appartenance à l'État et sa contribution aux revenus du régime ont suffi aux yeux du Tribunal [1]. Le gel visant tous les fonds et ressources économiques que ces entreprises possèdent, détiennent ou contrôlent (point 5) [1], il est recommandé de vérifier, pour chaque opération, que la contrepartie n'est ni l'une de ces entreprises ni détenue ou contrôlée par elles.

Les arrêts jugent des actes de 2024 et de 2025, alors que la liste est examinée au moins tous les douze mois [1]. Nous recommandons donc de se référer à la liste en vigueur au moment de l'opération, et non à ces arrêts. Le point 191 mentionne des dérogations : il est recommandé de les examiner avant de s'engager dans une opération, non après.

À faire

  • Avant toute opération avec l'une de ces deux entreprises (vente, achat, transport, paiement), consulter la liste de l'annexe I du règlement n° 765/2006 dans sa version en vigueur à la date de l'opération, et conserver la date et le résultat de la consultation.
  • Avant la première opération conclue après les arrêts du 23 septembre 2026, vérifier au Journal officiel de l'Union européenne si un acte de maintien postérieur à celui du 24 février 2025 a modifié la mention relative à ces entreprises, la liste étant examinée au moins tous les douze mois (point 195) [1].
  • Rechercher si un client, un fournisseur ou un destinataire est détenu ou contrôlé par l'une de ces entreprises, le gel visant les fonds et ressources économiques qu'elles possèdent, détiennent ou contrôlent (point 5) [1].
  • Lire l'article 5 de la décision 2012/642 et l'article 3 du règlement n° 765/2006 avant de s'engager dans une opération : ils prévoient la possibilité d'autoriser l'utilisation de fonds gelés « pour faire face à des besoins essentiels ou satisfaire à certains engagements » [1] et d'accorder des autorisations spécifiques de dégel (point 191).

Sources