Contrôle des exportations · actualité du 8 septembre 2026 · par Houda Zebar et Alexandre Bertrand

Exportation de biens culturels : rapport de la Commission sur le règlement (CE) nº 116/2009 pour 2021 à 2023

L'essentiel

Le rapport COM(2026) 456 final de la Commission, daté du 8 septembre 2026, dresse le bilan du règlement (CE) nº 116/2009, qui subordonne l'exportation de certains biens culturels hors du territoire douanier de l'Union à une autorisation d'exportation. Il couvre la période du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2023 : 35 114 autorisations normales, 3 507 autorisations ouvertes spécifiques et 1 207 autorisations ouvertes générales ont été délivrées. La Commission annonce un système électronique d'exportation, dont la mise en service est envisagée le 2 octobre 2031 d'après le projet de dispositions d'exécution, et une réflexion sur les seuils de valeur. Selon le rapport, les contrôles douaniers veillent à ce que les biens culturels ne puissent quitter le territoire douanier de l'Union européenne que s'ils sont accompagnés d'une autorisation d'exportation valable.

Ce que dit le texte

Le rapport rappelle l'objet du règlement :

« subordonne l’exportation de certains biens culturels en dehors du territoire douanier de l’Union européenne à la présentation d’une autorisation d’exportation. Il garantit en outre que les exportations de ces biens sont soumises à des contrôles uniformes aux frontières extérieures de l’UE. » [1] section 1

Un règlement d'exécution, identifié en note 2 comme le règlement d'exécution (UE) nº 1081/2012, complète ce cadre :

« prévoit trois types d’autorisations d’exportation (l’autorisation normale, l’autorisation ouverte spécifique et l’autorisation ouverte générale) et en définit les dispositions d’application. » [1] section 1

Le rapport signale aussi des règles nationales :

« En plus de la législation de l’Union, celle de certains États membres impose des restrictions supplémentaires concernant la circulation d’objets qualifiés de trésors nationaux en dehors du territoire national, comme une obligation d’obtenir une autorisation nationale ainsi qu’une autorisation d’exportation européenne. » [1] section 1

L'autorité qui délivre l'autorisation et le contrôle douanier :

« Les autorisations d’exportation visées par le règlement sont délivrées par l’autorité compétente du dernier État membre sur le territoire duquel l’objet «se trouvait, légalement et à titre définitif». L’autorisation d’exportation est accordée sur la base des dispositions législatives et réglementaires de cet État membre. Les contrôles douaniers veillent ensuite à ce que les biens culturels ne puissent quitter le territoire douanier de l’Union européenne que s’ils sont accompagnés d’une autorisation d’exportation valable. » [1] section 2.4

Les trois types d'autorisation, avec les chiffres de la période :

« Les autorisations normales doivent être utilisées par défaut […] pour chaque exportation soumise au règlement. Durant la période couverte par le présent rapport, 35 114 autorisations normales ont été délivrées » [1] section 2.4.1

« Les autorisations ouvertes spécifiques peuvent être délivrées pour un bien culturel exporté temporairement, de façon régulière, par un particulier. Durant la période couverte par le présent rapport, 3 507 autorisations ouvertes spécifiques ont été délivrées » [1] section 2.4.2

« Les autorisations ouvertes générales permettent l’exportation temporaire, de façon régulière, de biens culturels appartenant à des musées ou à des institutions similaires. Durant la période couverte par le présent rapport, 1 207 autorisations ouvertes générales ont été délivrées » [1] section 2.4.3

Photographies, refus et sanctions :

« Tous les États membres sauf trois exigent systématiquement des photographies pour les demandes définitives d’autorisation d’exportation. » [1] section 2.4.4

« Neuf États membres ont rejeté 505 demandes d’autorisation normale d’exportation au cours de la période considérée. Ils l’ont fait pour l’une des raisons suivantes: l’objet avait une origine illicite; la législation nationale existante protégeait les trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique; les seuils d’ancienneté et/ou de valeur n’étaient pas atteints; l’autorisation d’exportation devait être délivrée par l’autorité compétente d’un autre État membre. » [1] section 2.4.4

« Deux États membres ont refusé l’exportation d’un bien culturel vers la Fédération de Russie en raison des sanctions commerciales adoptées par l’UE » [1] section 2.4.4

Seuils de valeur et évaluation des biens :

« En ce qui concerne les seuils de valeur, près de la moitié des États membres (13) estiment que ces seuils ne sont plus représentatifs et doivent être révisés. » [1] section 2.2

« Les méthodes d’évaluation varient considérablement d’un État membre à l’autre, de sorte qu’une grande majorité d’États membres (21) recommandent la mise au point d’une méthode d’évaluation commune. » [1] section 2.3

Numérisation du système d'autorisation :

« Une très grande majorité d’États membres (25) soutiennent les efforts visant à numériser le système d’autorisation d’exportation en développant un système électronique centralisé au niveau de l’UE. » [1] section 2.5

« Au moment de la rédaction du présent rapport, la Commission était en train d’adopter de nouvelles dispositions d’exécution à cette fin. D’après ce projet de dispositions, le système d’exportation de biens culturels devrait être mis en service le 2 octobre 2031. » [1] section 2.5

Suites annoncées dans les conclusions :

« la Commission profitera d’une prochaine réunion du groupe d’experts pour proposer une réflexion prioritaire sur l’éventuelle révision des seuils de valeur » [1] section 3

« la Commission invitera les États membres à faire part de leurs réflexions et suggestions lors d’une prochaine réunion du groupe d’experts. » [1] section 3

Analyse

L'autorisation est délivrée par l'autorité compétente du dernier État membre sur le territoire duquel l'objet « se trouvait, légalement et à titre définitif » [1], et elle est accordée sur la base des dispositions législatives et réglementaires de cet État membre. Parmi les motifs de rejet relevés par le rapport figurent l'origine illicite de l'objet, la protection des trésors nationaux par la législation nationale existante et le fait que l'autorisation devait être délivrée par l'autorité compétente d'un autre État membre. La législation de certains États membres impose des restrictions supplémentaires pour les objets qualifiés de trésors nationaux, comme une autorisation nationale en plus de l'autorisation d'exportation européenne.

Le tableau 1 de l'annexe répartit les 35 114 autorisations normales par État membre : la France arrive en tête avec 11 796 autorisations, devant l'Espagne avec 9 554 et l'Allemagne avec 4 323 [1]. Le total annuel est de 11 286 en 2021, 12 184 en 2022 et 11 644 en 2023. Les principales catégories pour lesquelles des demandes d'autorisation ont été reçues sont, par ordre décroissant, les collections présentant un intérêt historique, paléontologique, ethnographique ou numismatique, les antiquités, les objets archéologiques, les productions originales de l'art statuaire ou de la sculpture et copies, puis les incunables et manuscrits [1].

Les autorisations ouvertes se concentrent dans peu d'États membres. Pour les autorisations ouvertes spécifiques, le tableau 2 attribue 2 298 autorisations à l'Allemagne (65,53 %) et 1 133 aux Pays-Bas (32,31 %) sur 3 507. Elles concernent principalement des antiquités [catégorie 15 b)], et treize États membres ont indiqué qu'ils ne délivraient pas ce type d'autorisation [1]. Pour les autorisations ouvertes générales, le tableau 3 attribue 564 autorisations à l'Allemagne (46,73 %) et 506 à l'Espagne (41,92 %) sur 1 207 [1]. La majorité des États membres qui délivrent des autorisations ouvertes spécifiques (12 sur 14) définissent une durée de validité d'un à cinq ans ; la majorité de ceux qui délivrent des autorisations ouvertes générales (13) appliquent une durée de six mois à cinq ans. Selon les notes 14 et 15, la période maximale définie par le règlement d'exécution est de cinq ans (article 10, paragraphe 3, et article 13, paragraphe 3) [1].

Sur les 505 demandes d'autorisation normale rejetées par neuf États membres, le tableau 4 en attribue 477 à l'Espagne (94,46 %) [1]. Deux États membres ont refusé l'exportation d'un bien culturel vers la Fédération de Russie en raison des sanctions commerciales adoptées par l'UE, et la note 17 renvoie au règlement (UE) nº 833/2014. Dix États membres disposent d'une législation prévoyant la révocation d'autorisations après leur délivrance, mais un seul en a révoqué (deux) au cours de la période [1]. Le tableau 5 donne un nombre total de cas de violation de 221 sur la période : 67 en 2021, 96 en 2022 et 58 en 2023 [1].

Le rapport décrit aussi une exemption, qu'il dit fondée sur l'article 2, paragraphe 2, du règlement. D'après lui, elle autorise les États membres à ne pas exiger d'autorisation d'exportation pour les objets visés aux premier et deuxième tirets de la catégorie 1, qu'il présente comme ceux qui offrent un intérêt archéologique ou scientifique limité ; seuls deux États membres en ont fait usage au cours de la période [1]. Selon la note 16, elle concerne principalement des objets anciens produits en grandes quantités et quasi identiques (par exemple les pièces de monnaie), ou qui ne sont pas directement issus de fouilles [1].

Les seuils pèsent sur le champ du règlement. Selon la note 12, le seuil de valeur de la catégorie des peintures, supérieur à 150 000 EUR, exclut la plupart des icônes du champ d'application ; quatre États membres recommandent la création d'une catégorie distincte pour les icônes liturgiques [1]. Quatorze États membres déclarent rencontrer ponctuellement des difficultés pour déterminer la valeur monétaire exacte, ou même approximative, de biens culturels [1]. Pour les seuils d'ancienneté, vingt-cinq États membres les jugent adéquats et deux proposent de les abaisser [1].

Pour la numérisation, la Commission prépare le système d'exportation de biens culturels en empruntant de nombreuses caractéristiques et fonctionnalités du système d'importation de biens culturels [1]. La note 8 indique que les systèmes électroniques prévus pour la mise en œuvre du règlement sur les importations et des règlements sur les exportations seront très similaires en ce qui concerne l'interface utilisateur et les fonctionnalités du système ; la note 7 cite le règlement (UE) 2019/880 concernant l'introduction et l'importation de biens culturels [1]. D'après le projet de dispositions d'exécution, la mise en service du système d'exportation est envisagée le 2 octobre 2031.

Notre avis

Nous lisons ce rapport comme un bilan, non comme un changement de règles. Il décrit les pratiques entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2023, en s'appuyant notamment sur les réponses des États membres à un questionnaire diffusé entre le 15 juillet 2024 et le 1er octobre 2024, et les suites annoncées sont des réflexions sur les seuils de valeur et sur une méthode d'évaluation, ainsi qu'un système électronique dont la mise en service est envisagée plus de cinq ans après la date du rapport. Nous n'y voyons donc pas de changement de procédure à court terme pour un exportateur ou son déclarant.

L'intérêt pratique du rapport tient, selon nous, aux écarts entre États membres que montrent les tableaux de l'annexe : un seul État membre a rejeté 477 des 505 demandes, deux États membres ont délivré la plus grande part des autorisations ouvertes spécifiques, et la France a délivré environ un tiers des autorisations normales. Ces chiffres ne disent pas à quoi tiennent ces écarts. Il est recommandé de ne pas transposer à un État membre ce que l'on sait d'un autre, et de vérifier auprès de l'autorité compétente les règles nationales qui s'ajoutent à l'autorisation européenne.

Le point à suivre en premier est celui des seuils de valeur : treize États membres les jugent à réviser, et le rapport qualifie de prioritaire la réflexion annoncée. L'enjeu est concret, puisque le seuil de valeur de la catégorie des peintures suffit, selon la note 12, à exclure la plupart des icônes du champ du règlement. Une révision reste toutefois une éventualité : le rapport parle de l'« éventuelle révision des seuils de valeur » [1].

À faire

Vérifier, pour chaque bien culturel susceptible d'être exporté hors du territoire douanier de l'Union, son classement dans les 15 catégories de l'annexe I du règlement (CE) nº 116/2009 et les seuils d'ancienneté et de valeur qui s'y attachent.
Identifier l'État membre dont l'autorité est compétente, soit le dernier sur le territoire duquel l'objet se trouvait légalement et à titre définitif, et vérifier auprès d'elle les restrictions nationales qui s'ajoutent, dont une autorisation nationale pour les trésors nationaux.
Prévoir des photographies de l'objet pour toute demande définitive d'autorisation d'exportation, que tous les États membres sauf trois exigent systématiquement.
Vérifier qu'une autorisation d'exportation valable accompagne le bien à sa sortie du territoire douanier de l'Union, les contrôles douaniers y veillant.
Pour une exportation vers la Fédération de Russie, vérifier les mesures restrictives applicables, dont le règlement (UE) nº 833/2014 cité en note 17 du rapport.
Suivre les travaux du groupe d'experts sur les questions douanières liées aux biens culturels, où la Commission a annoncé une réflexion prioritaire sur l'éventuelle révision des seuils de valeur.
Retenir la date envisagée du 2 octobre 2031 pour la mise en service du système d'exportation de biens culturels, d'après le projet de dispositions d'exécution cité par le rapport.

Sources

[1] Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen sur la mise en œuvre du règlement (CE) nº 116/2009 du Conseil concernant l'exportation de biens culturels, 1er janvier 2021 - 31 décembre 2023, Commission européenne, COM(2026) 456 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52026DC0456